Pour une réforme des institutions sans restreindre le droit d’amendement

 
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Parmi les 31 propositions pour réformer les institutions, beaucoup sont indispensables, mais celle visant à restreindre le nombre d’amendements de chaque groupe proportionnellement au nombre de ses élus fait à juste titre polémique. L’objectif poursuivi par le Gouvernement de limiter l’obstruction parlementaire est louable tant cette pratique apporte du discrédit sur l’institution parlementaire et nuit à la qualité de la loi. Toutefois, la mesure imaginée diminue inutilement les droits du Parlement alors même qu’il existe déjà des solutions pour contrecarrer les éventuels excès de la minorité. Une explication.

Une volonté légitime de lutter contre l'obstruction parlementaire

L’obstruction parlementaire consiste pour la minorité d’abuser des règles de la procédure parlementaire pour rendre plus difficile le vote par la majorité d’une loi à laquelle elle est hostile. Elle est faite pour gagner du temps, soit de façon stérile pour « embêter » l’adversaire politique, soit en espérant que l’opinion se mobilise. Plusieurs techniques sont utilisées : le dépôt de motions de procédure, la multiplication de rappels au règlement, de demandes de suspension de séance, ou encore, plus récemment, par la prolifération d’explications de vote personnelles. Longtemps, l’arme privilégiée de l’obstruction parlementaire est l’utilisation abusive du droit d’amendement. Il a atteint des sommets en septembre 2006 où plus de 137 000 amendements avaient été déposés à propos de la loi relative au secteur de l’énergie visant à favoriser la fusion GDF-Suez.

On peut donc comprendre la volonté de lutter contre l'obstruction.

Cependant la mesure du Gouvernement pose un problème. Comment prévoir à l’avance le nombre d’amendements autorisés pour une loi ? En fonction de quels critères ? Du nombre d’articles, de la longueur du texte, de la complexité des thèmes abordés…? Une limite artificielle et forcément arbitraire serait contraire à l’article 44 de la Constitution qui consacre le droit d’amendement des parlementaires. De surcroit, elle viendrait rompre l’équilibre des pouvoirs prévu par la Constitution puisque le Gouvernement conserverait, lui, le droit à un nombre illimité d’amendements. Enfin, prévoir une distribution des amendements à la proportionnelle de la taille des groupes politiques méconnait la logique même du parlementarisme. L’opposition devrait en effet avoir le droit à d’avantage d’amendements que la majorité puisque c’est cette dernière qui a le dernier mot. Lutter contre les excès de l’opposition ne veut pas dire restreindre ses droits (et en passant ceux de l’ensemble des parlementaires) mais mieux les encadrer.

Les outils existent

Pour cela, il existe déjà plusieurs solutions, dont une en particulier : le temps législatif programmé, qui permet de limiter le temps du débat sans restreindre le droit sacré d’amendement.

Il a été mis en place sur le fondement de l’article 44 de la Constitution suite à la révision constitutionnelle de juillet 2008. Les articles 49 et 55 du règlement de l’Assemblée nationale définissent ses modalités. En gros, il s’agit d’attribuer à l’avance pour une loi un temps global à chaque groupe parlementaire pour débattre des amendements. A charge pour ce dernier de l’utiliser comme il l’entend mais sans pouvoir le dépasser. Lorsqu’un groupe a épuisé le temps qui lui était attribué, la parole est refusée à ses membres. Les amendements déposés par un parlementaire de ce groupe sont alors mis aux voix sans débat.

La Conseil constitutionnel a validé plusieurs fois l’usage du temps programmé avec la loi portant réforme des retraites (2010-617 DC du 9 novembre 2010) et avec loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (2015-715 DC du 5 août 2015). Le temps législatif programmée existe seulement à l’Assemblée nationale. Cependant, le règlement du Sénat comporte aussi depuis 2015 des mesures permettant de réduire la durée des interventions.

D’autres solutions à l’obstruction existent. Les Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent, lors des débats, écarter les prises de parole ou les amendements abusifs. Le Conseil constitutionnel a validé à plusieurs reprises ce type de mesures. Par exemple, par une décision du 13 janvier 1994, l’exclusion de 3 000 amendements abusifs lors des débats relatifs à la loi Falloux a été approuvé par le juge constitutionnel qui a affirmé que « c’est à bon droit que lesdits amendements ont été écartés du débat ».

Enfin, si le Gouvernement estime, lors d’un débat, que l’obstruction est à ce point paralysante, alors l’article 44 de la Constitution lui permet de s’en dégager par « le vote bloqué ». L’assemblée saisie se prononce alors « par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ». L’arme est efficace car l’alternative est simple pour les parlementaires : c’est à prendre ou à laisser. La majorité se range alors mécaniquement derrière son gouvernement et les débats sont ainsi écourtés.

Et si cela ne suffisait pas - et en étant un brin provocant - le Gouvernement pourrait commencer par bannir les articles additionnels d’initiative gouvernementale, qui prennent du temps et qui n’ont pas de raison d’être sauf à méconnaitre les exigences de l’article 39 de la Constitution…

Faisons confiance au Parlement

Les outils existent pour lutter contre l’obstruction et améliorer la qualité du débat parlementaire sans nuire aux droits du Parlement. Faisons lui confiance pour réguler si besoin ses excès, comme c’est entrepris depuis plusieurs mois à l’Assemblée nationale concernant l’efficacité et la transparence du travail des députés et comme cela l’a été au Sénat en 2015 afin d'accélérer la procédure.

 
Emile Meunier